《反外国制裁法》实施问题研究
摘要：2021年6月10日通过的《反外国制裁法》是中国对于外国对我国公民、组织实施的歧视性限制措施或者对我国干涉内政行为的反击，是面对国际上不法制裁的回应，但是该法出于紧迫性，立法时间短，从实践和理论看来都有待完善的之处，因此本文就《反外国制裁法》实施中存在的几个问题进行研究。
关键词：反外国制裁法；域外管辖权；救济；
（一）研究背景
“近年来，随着中美两国综合国力的差距快速缩小，美国政界出现一种强烈的危机感，并出台一系列旨在压制中国崛起势头和发展潜力的政策，将两国关系推入地缘战略竞争的 lsquo;新时代rsquo;”，Michael D. Swaine在《The 'Strategic Competition Act' Is a Dangerous Declaration of Cold War on China》中分析了这一美国对华政策的主基调。据中华人民共和国国务院新闻办公室发布的《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》所述，美国长臂管辖是一种将国内法规的管辖延伸到域外，管辖域外实体的做法。苏楠在《论美国“长臂管辖”的扩张适用及中国应对措施》中也强调近年来美国一直在积极扩展其管辖至领土之外，它依仗其强劲的金融和科技实力，频繁针对中国企业和个人使用经济制裁手段和出口管制措施。赵德铭在《lt;反外国制裁法gt;述评》中也指出美国利用其国内法工具行使域外管辖权，多次以违反美国外交政策或者国家安全利益为由将中国企业列入各种管制和制裁黑名单。霍政欣在《lt;反外国制裁法gt;的国际法意涵》中也提出拜登上台后美国政府通过修复和加强盟友关系，高举“价值观外交”及“人权外交”的旗帜，加大对华压制的力度，如美国、英国、加拿大和欧盟于2021年3月以一致步调借“新疆人权问题”对华制裁，具有明显的政治侵略性。在此背景下，中国的强力反制措施《反外国制裁法》出台了，承接此前《不可靠实体清单规定》《中华人民共和国出口管制法》以及《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等反制裁、反长臂管辖领域立法，但是《反外国制裁法》由于立法进程短，考虑到保护国家安全利益的迫切性从提出议案到提交表决只经历了两次审议，相关条文具体规定等不甚明确，《反外国制裁法》的首次适用实践亦暴露出了适用法律的方式以及具体实施措施不明确等问题，同时从理论上讲《反外国制裁法》仍有合法性瑕疵、域外管辖权问题等需要完善解决之处，所以本着研究《反外国制裁法》实施问题寻求解决办法的目的进行本课题研究。
（二）国内外相关研究文献
首先，关于《反外国制裁法》的合法性问题，马光在《论反制裁措施的国际合法性及我国反制裁立法的完善》中提出反制裁措施合法性的判断由诸多因素决定，如是否是对合法制裁的反制裁，以及是谁如何确定制裁的合法性问题等，他也提出判断制裁和反制裁合法性的方法，即将《国际法和实践中的经济制裁》这本书的14位作者在附录中附加的《关于单方面制裁的国际法规则宣言草案》视为习惯国际法，并考虑到制裁和反制裁难以区分的现状来将该《草案》中关于制裁的内容扩大解释用于反制裁措施的合法性判断。杜涛在《应对美国单边经济制裁的域外经验与中国方案》中也认为制裁与反制裁没有本质上的不同，实质上都构成国际法上的单边制裁，而单边制裁的合法性问题尚处“灰色地带”，他提出从国际条约法和习惯国家两个角度探讨经济制裁的法理基础，通过研究国际条约法和习惯国际法上的原则与例外条款，我国可以援引《1994年关税与贸易总协定》（GATT）的第21条安全例外条款和习惯国际法中的反报原则作为反制裁法的法理基础。赵德铭在《lt;反外国制裁法gt;述评》中分析认为美国、欧盟等国家和地区对我国的制裁违反了国际法上不干涉内政、主权平等的国际法原则，属于违反国际法的单边制裁，我国对此类制裁的回击则属于国际法的反措施，此种情况在《国家对国际不法行为的责任条款(草案)》的第22条有明确规定，是解除国家行为不法性的一种情况，在实践中其具有习惯国际法地位，作者具体分析了我国的《反外国制裁法》是如何符合国际法对反措施的要求的，并提出了程序上问题的改进建议。
同时，《反外国制裁法》实施的落实引出了存在着的域外管辖权问题，主要是关于《反外国制裁法》第12条：“任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。组织和个人违反前款规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。”杜涛在《应对美国单边经济制裁的域外经验与中国方案》中提出我国运用这一条款的局限性，即我国境外的组织和个人执行或者协助执行外国国家对我国采取的歧视性限制措施，但又不满足《民事诉讼法》第265条[1]的管辖因素，则我国法院无法受理此种诉讼请求，我国法院没有相关依据获得此种情况的管辖权，第12条无法适用，因此有必要在《民事诉讼法》中增加相应的“长臂管辖条款”，另一方面第12条的适用也会面临外国主权豁免的障碍，这就需要尽快出台《外国主权豁免法》，改变长期坚持的绝对豁免政策。史际春在《论如何阻断“长臂管辖”》中认为仅侧重于本国境内的被动消极型防守是难以阻断和威胁美国的单边制裁的，他提出利用国际法上的对等原则，以直报怨，应在中央的强有力的领导和指引下，基于国际法规则，构建自己的法律域外适用体系和机制予以反制，他认为应该以报复性出口管制伤其筋骨。阎昊在《美国民事诉讼中长臂管辖权研究》中提出了对完善我国民事诉讼管辖制度的启示，一是我国涉外民事管辖权制度在一般管辖权原则之外可以确立联系原则这种弹性标准来扩张我国法院的司法管辖权，同时应设立合理性原则规定，约束管辖权的过度扩张，也赋予法官一定限度的自由裁量权，二是对《民事诉讼法》第532条关于不方便法院制度的完善意见。关于域外管辖权问题，我认为法院管辖权的扩张是必要的，长臂管辖条款是一个良好的手段，可以借鉴美国丰富的判例实践和理论经验，学者史际春提出的对等原则很有意义，但是报复性出口管制我认为不能过于激进，在采取的同时应该考虑对我国企业发展的影响，不能一味为了反制威胁，杀敌一千自损八百。同时我认为由于我国许多部门法有域外适用的条款，但是由于管辖权问题在不少情况下我国法院、行政机关没有对一些非中国法律主体进行执法、审理、追责的意愿和能力，所以联系原则的建立以及配套原则的完善是非常有价值的。
其次，《反外国制裁法》在实施过程中还存在着执法部门、程序不明确，还有反制清单不完善等问题。马光在《论反制裁措施的国际合法性及我国反制裁立法的完善》中举了2021年7月23日外交部根据《反外国制裁法》对7个美方人员和实体实施的反制裁的例子，说明根据现有法律，实施反制裁措施的具体程序还不确定，采取何种反制裁措施也不明确，仅是由外交部发言人在回答记者时予以宣布。所以关于《反外国制裁法》的第10条[2]需要完善，明确协调机制的构成和具体实施反制裁的流程。马光学者同时也对《反外国制裁法》的第11条提出意见，该法第11条规定：我国境内的组织和个人应当执行国务院有关部门采取的反制裁措施。有关组织和个人违反规定的，国务院有关部门依法予以处理，限制或者禁止其从事相关活动。马光认为此处的“限制或者禁止其从事相关活动”，为了增强法律适用的实效性，对相关活动做扩大解释，即，限制或禁止相关组织和个人在我国的所有活动为宜。这一点我不太认同，我认为首先禁止的必须包括反制裁措施涵盖的活动，但是禁止所有活动似乎欠妥，应根据具体情况具体分析，此处应由国务院自由裁量，遵循比例原则。霍政欣在《lt;反外国制裁法gt;的国际法意涵》中也表明此次反制措施和反制措施实施部门的不明确，也未明确是否会依该法第5条的规定对制裁对象的特定关系人采取反制措施，此次制裁的法律效果因而具有较大的不确定性，强调了制定该法的配套实施制度的必要性。杜涛在《应对美国单边经济制裁的域外经验与中国方案》中亦针对《反外国制裁法》第10条提出了想法：许多其他法律可以成为反制裁的法律渊源，如《国家安全法》、《对外贸易法》等，上述不同法律所规定的主管机关和执法部门各不相同，有可能导致反制措施政出多门、彼此矛盾的情形，而且《反外国制裁法》的实施需要与如《出入境管理法》、《行政强制法》以及各种商事领域的法律法规相配合，因此很有必要设立一个专门性反制裁机构，统一协调和实施对外国政府、组织和个人的反制裁措施。美国早在20世纪50年代就设立了专门的经济制裁执行机构——美国财政部外国资产管制办公室，我认为这也是一个研究借鉴的方向。杜涛也提出了需要尽快完善《不可靠实体清单》这一反制清单，目前它比较模糊，透明度的缺失可能加大措施适用的不确定性。
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